Bedarfsplanung und Planungsgrundlagen für Architekten- und Ingenieurleistungen

Zu den Voraussetzungen für ein erfolgreiches Bauvorhaben gehören die Anforderungen an eine Nutzung. Sie sind vom Auftraggeber zusammenzustellen und werden vorzugsweise im Rahmen einer Bedarfsplanung ermittelt. Die Zuständigkeit für die Bedarfsplanung liegt bei den Nutzern, auch als Bedarfsträger bezeichnet. Ein Bedarfsplan als Ergebnis einer Bedarfsplanung soll ein Raumprogramm, ein Funktionsprogramm, ein Ausstattungsprogramm sowie eine Standardbeschreibung enthalten. Dabei sind übergeordnete Ziele, z. B. Unternehmensziele oder baupolitische Ziele, und Rahmenbedingungen, z. B. wirtschaftlicher Art, zu berücksichtigen.

Auf der Grundlage des Bedarfsplans ist zu entscheiden, ob eine bauliche Lösung, z. B. ein Neubau oder ein Umbau, erforderlich ist oder ob gegebenenfalls eine organisatorische Lösung in Betracht kommen soll. So könnte auch z. B. die Anmietung oder der Erwerb geeigneter Flächen kurzfristig zum Ziel führen, ohne dass eine umfangreiche Baumaßnahme in Angriff genommen werden müsste.

Wird eine Entscheidung für eine bauliche Lösung getroffen, sind über die Anforderungen im Bedarfsplan hinaus weitere Informationen und Vorgaben für die Bauplanung zu berücksichtigen.

Dazu gehören mindestens Angaben zu Standort und Grundstück, ein Terminrahmen und ein Kos­tenrahmen. Der Auftraggeber wird zudem die Finanzierung und die Wirtschaftlichkeit der beabsichtigten Investition einschätzen. Unter Beachtung gegebener Rahmenbedingungen sind mögliche Risiken der Realisierung und der zukünftigen Nutzung einzuschätzen.

Die mit der Maßnahme verbundenen Ziele, Anforderungen und Rahmenbedingungen sollen mit den Nutzern kommuniziert, geprüft, entschieden und dokumentiert werden, bevor der Auftraggeber die Umsetzung der erforderlichen Maßnahmen veranlasst. Des Weiteren werden auf der Grundlage der Ziele, Anforderungen und Rahmenbedingungen die für die Planung erforderlichen Informationen und Vorgaben, also die Planungsgrundlagen, zusammengestellt.

Architekten und Ingenieure benötigen die Planungsgrundlagen, um mit dem Auftraggeber die Aufgabenstellung zu klären. Denn im Vorfeld der Beauftragung sollen die Auftragnehmer die Möglichkeit haben, Fragen zu stellen, gegebenenfalls erkennbare Widersprüche anzusprechen und den Auftraggeber in Bezug auf den Planungs- und Bauablauf zu beraten. Was möglicherweise einfach erscheint, gelingt nicht in jedem Fall. Die Notwendigkeit der Vorüberlegungen und klarer Vorgaben wird häufig nicht erkannt. Erforderliche Entscheidungen werden nicht getroffen. Der damit verbundene Aufwand erscheint nicht notwendig, zu langwierig oder zu teuer. Unzureichende und unvollständige Planungsgrundlagen führen leicht zu Missverständnissen, Zeitverzögerungen und Änderungen bereits erfolgter Planungsleis­tungen. Das kann schnell zu Termin- und Kostenüberschreitungen und Rechtsstreitigkeiten führen. Die Notwendigkeit und die Vorteile gut ausgearbeiteter Planungsgrundlagen sind Architekten und Ingenieuren bekannt. Dies einem Auftraggeber oder den Nutzern zu vermitteln, ist nicht immer einfach. An dieser Stelle sei der chinesische Philosoph Konfuzius zitiert: „Wenn über das Grundsätzliche keine Einigkeit besteht, ist es sinnlos, miteinander Pläne zu machen.“ Das gilt selbstverständlich auch für Baupläne.

Wer führt eine Bedarfsplanung durch?

Bedarf ist das, was man als Individuum oder als Gesellschaft zum Leben braucht. Dabei sind im Wesentlichen drei Gruppen von Nutzer:innen zu unterscheiden, deren Bedarf von ganz unterschiedlichen Kriterien bestimmt wird.

1. Öffentliche Hand: Im Rahmen der Daseinsvorsorge schafft und erhält der Staat technische und soziale Infrastruktur. Zur technischen Infrastruktur zählen z. B. Energieversorgung und Mobilität. Zur sozialen Infrastruktur gehören z. B. Bildung, Sicherheit, Gesundheit. Eine notwendige Voraussetzung hierfür ist in jedem Fall die Durchführung einer Bedarfsplanung.

Folgerichtig gehört es zu den Aufgaben der öffentlichen Bauherren (Bund, Länder, Gemeinden), für die Planung von Bauwerken der unterschiedlichsten Art eine Bedarfsplanung vorzubereiten. Das gilt grundsätzlich auch für die Nutzung und Veränderung von Bauwerken. Architekten und Ingenieure, die für öffentliche Bauherren Planungsleistungen erbringen, dürfen somit Planungsgrundlagen erwarten, denen eine Bedarfsplanung zu Grunde liegt.

Die Bauten der Öffentlichen Hand sind in vielen Fällen als Sonderimmobilien zu betrachten. Denn diese werden für eine spezifische Nutzung erstellt, können nur selten oder gar nicht durch Dritte genutzt werden. Die öffentliche Bauherrschaft finanziert ihre Maßnahmen aus Steuermitteln und hat keine Gewinnerwartung.

2. Gewerbliche Bauherren: Sie orientieren sich an unternehmerischen Zielsetzungen. Sie realisieren vor allem Bauwerke für die Produktion oder Dienstleistungen. Bei Produktion und Dienstleis­tungen geht es unter anderem um Angebot und Nachfrage, z. B. Konsumgüter oder Wohnungen. Ein Bauträger errichtet und verkauft zum Beispiel Reihenhäuser oder Mehrfamilienhäuser. Der Erfolg wird in erster Linie durch die Nachfrage bestimmt. Nachfrage ist das, was ich als Individuum oder Haushalt zu bezahlen bereit bin.

Unabhängig davon wissen gewerbliche Bauherren, z. B. Projektentwickler, die Grundlagen und Methoden der Bedarfsplanung zu schätzen. Somit ist der Bedarf von z. B. Wohnungen an einem bestimmten Standort ein wichtiges Indiz für die Einschätzung der Marktchancen. Entscheidend für die Frage, ob gebaut wird, ist jedoch die Nachfrage. Für die gewerbliche Bauherrschaft sind Kostendeckung bzw. Gewinn von existenzieller Bedeutung.

3. Private Haushalte: Einzelne Personen oder Familien verfolgen meist verschiedene Ziele über das Bedürfnis des Wohnens hinaus. Sie sind gut beraten, die Frage zu stellen: Was wird tatsächlich gebraucht? Für die Realisierung eines Neubaus, den Erwerb oder die Anmietung einer Wohnung sind vielfältige Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Der Grundgedanke der Bedarfsplanung ist hierbei wertvoll, auch wenn keine förmliche Bedarfsplanung durchgeführt wird.

Bedarfsplanung und Bedarfsplan

Die frühesten dem Verfasser bekannten Grundlagen der Bedarfsplanung sind in den Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) enthalten. Die erste Fassung von 1957 enthält für die Bedarfsplanung schon damals das Muster 13 Raumbedarfsplan, das sich auf die qualitativen Nutzeranforderungen bezieht und weiter in die Muster 13 A Baugrundstück, 13 B Erschließung, 13 C Räume und 13 D Außenanlage unterteilt ist. (vgl. Schork, Andreas: Grundlagen zur RBBau. Köln, Deutscher Bundes-Verlag, 2006)

In den 1980er-Jahren wurde in Deutschland auch außerhalb der Bauverwaltung erkannt, dass Probleme bei der Durchführung von Bauprojekten häufig auf eine ungenügende Vorbereitung zurückzuführen waren. Englische und skandinavische Fachleute begannen als erste mit der Entwicklung von Grundlagen und Verfahren einer systematischen Bedarfsermittlung. In Deutschland wurde in den 1990er-Jahren mit der Normung der Bedarfsplanung begonnen.

Die Fassung einer einschlägigen Norm, die DIN 18205:1996-04, Bedarfsplanung im Bauwesen, war lange Zeit vielen am Bau Beteiligten nicht bekannt. Dabei enthielt sie alle erforderlichen Grundlagen und sehr praxisgerechte Prüflisten als wesentliche Hilfe für das Aufstellen eines Bedarfsplans. Den Bedarfsplan kann man auch als das Planungs-Soll für Architekten oder Inge­nieure, vergleichbar dem Bau-Soll für die ausführende Firma, bezeichnen. Die derzeit gültige Fassung der Norm ist DIN 18205:2016-11, Bedarfsplanung im Bauwesen. Wie bei allen Normen ist es so, dass ihre Anwendung grundsätzlich freiwillig ist. Erst wenn Normen zum Inhalt von Verträgen werden oder wenn der Gesetzgeber ihre Einhaltung zwingend vorschreibt, werden Normen bindend.

Der Zweck der Norm wird bereits in ihrer ersten Fassung treffend beschrieben: „Bedarfsplanung im Bauwesen bedeutet

– die methodische Ermittlung der Bedürfnisse von Bauherren und Nutzern;

– deren zielgerichtete Aufbereitung als „Bedarf“ und

– dessen Umsetzung in bauliche Anforderungen.“ (DIN 18205:1996-04, Bedarfsplanung im Bauwesen)

Die auslösenden Gründe für eine Bedarfsplanung kann man danach unterscheiden, ob sie aus nicht zufriedenstellenden Situationen einer Nutzung oder aus nicht zufriedenstellenden Situationen eines Gebäudes oder einer Freianlage resultieren.  

Eine nutzungsorientierte Bedarfsplanung kann aus dem Wachstum oder dem Schrumpfen der nutzenden Organisation begründet sein. Auch die Notwendigkeit der Zusammenlegung von Arbeitsplätzen an einem Standort oder der Aufteilung von Arbeitsplätzen auf mehrere Standorte sind Ursachen. Oder die Änderung von Arbeitsabläufen, die Entscheidung für Homeoffice statt stationärer Arbeitsplätze gehören dazu oder ein Wechsel des Standorts.

Eine objektorientierte Bedarfsplanung kann erforderlich sein, wenn Gebäude oder Freianlagen einer anderen Nutzung weichen müssen. Oft muss ein Instandhaltungstau bei einem Gebäude oder einer Freianlagen beseitigt werden. Auch das Erreichen von Barrierefreiheit, die Beseitigung von Kontaminationen oder das Erzielen einer energetischen Verbesserung kann der Anlass sein. Eine Entscheidung über den Abbruch und die Beseitigung von Gebäuden oder Freianlagen kann eine Bedarfsplanung auslösen.

Die Zuständigkeit und die Verantwortung für eine Bedarfsplanung liegen grundsätzlich beim Nutzer. Sie werden in der Norm als Bedarfsträger bezeichnet. Sofern ein Bedarfsträger aus zeitlichen oder fachlichen Gründen die Bedarfsplanung nicht selbst durchführen kann oder möchte, kann er sie durchführen lassen.

Hierfür stehen als externe Bedarfsplaner im ­Allgemeinen Architekten und Ingenieure, ­die ­­sich darauf spezialisiert haben, Un­ter­nehmens­berater und Praktiker unterschiedlichster Herkunft zur Verfügung.

Dabei ist zu empfehlen, dass die Bedarfsplanung einerseits und eine gegebenenfalls notwendige Objekt- oder Fachplanung andererseits nicht von ein und derselben Person oder Institution durchgeführt wird. Eine Bedarfsplanung soll ergebnis-offen sein. Sie soll ausdrücklich organisatorische Lösungen betrachten und nicht ausschließlich bauliche Lösungen im Blick haben, und nicht für die Akquisition von Architekten- und Ingenieurleistungen benutzt werden.

Das Ergebnis einer Bedarfsplanung ist der Bedarfsplan, ein Dokument, das geprüft, entschieden, dokumentiert und kommuniziert werden muss.

Bedarfsplan, Projektziele und Rahmenbedingungen

Welche Bedarfsanforderungen (Nutzungs-Soll) und welche weiteren Informationen kann oder soll ein Bedarfsplan enthalten? Es werden quantitative und qualitative Bedarfsanforderungen unterschieden. Zu den quantitativen Bedarfsanforderungen zählen das Raumprogramm, z. B. die Größe der Nutzungsfläche (m² NUF) und/oder der Wohnfläche (m² WFL). (vgl. DIN 277:2021-08, Grundflächen und Rauminhalte im Hochbau, und Wohnflächenverordnung vom 25. November 2003)

Ferner gehört bei der Mehrzahl der Maßnahmen ein Ausstattungsprogramm, z. B. Art und Anzahl der Möbel dazu. Die entsprechenden Angaben können im Rahmen einer Bedarfsplanung fast immer vorgelegt werden.

Die qualitativen Bedarfsanforderungen können als Funktionsprogramm, z. B. Darstellung von Abläufen, und in Form einer Standardbeschreibung, z. B. Erläuterungen, Benennung von Produkten oder Mustern, zusammengestellt werden.

Darüberhinaus gibt es aus Sicht des Bedarfsträgers immer Projektziele wie Terminvorstellungen, z. B. Nutzungsbeginn und Überlegungen zur Finanzierung und/oder Wirtschaftlichkeit.  

Für die Bedarfsplanung gibt es keine allgemein gültige Herangehensweise und kein einheitliches Verfahren. Die notwendigen Informationen kommen meist von mehreren Personen oder Institutionen. Für den Bedarfsplaner kommt es darauf an, alle verfügbaren Informationen, Auffassungen, teilweise auch Vorbehalte und Widerstände systematisch zu erfassen, zu strukturieren und zu vermitteln.

Die in der DIN 18205 enthaltenen Begriffe, Prozessschritte und Checklisten sind für die Durchführung einer Bedarfsplanung hilfreich.

Varianten der Bedarfsdeckung und Entscheidung

Für den festgestellten Bedarf kommen oft mehrere Varianten der Bedarfsdeckung in Betracht. Eine davon kann ein Neubau sein. Auch die Umnutzung, die Erweiterung, die Anmietung oder der Ankauf/Mietkauf eines bestehenden Gebäudes kann als Lösung in Betracht kommen. Die im Bedarfsplan enthaltenen Nutzeranforderungen (Nutzungs-Soll) sind die Messlatte für die Beurteilung der in Betracht kommenden Varianten.

Ist die Entscheidung getroffen, müssen die Anforderungen an die Möglichkeiten der Umsetzung angepasst werden. Das gilt insbesondere für Lösungen organisatorischer Art. Fällt die Entscheidung für eine Lösung baulicher Art, sind vor allem die Informationen zu beschaffen und die Vorgaben zu entwickeln, die für die Beauftragung von Architekten- und Ingenieurleistungen unverzichtbar sind. Dazu zählen Angaben zu Standort und Grundstück, ein Terminrahmen und ein Kostenrahmen. Ferner muss der Auftraggeber die Finanzierung sicherstellen und die Wirtschaftlichkeit der Investition überprüfen.

Mit einem Neubau oder einer Erweiterung sollte der Bedarf des Nutzers grundsätzlich vollumfänglich gedeckt werden können. Voraussetzungen sind:

– ein unbefristeter Bedarf bzw. eine voraussichtlich langfristige (wirtschaftliche) Nutzungsdauer,

– die rechtzeitige Verfügbarkeit eines geeigneten Grundstücks in entsprechender Lage,

– ausreichend Zeit für die Planung und Bauausführung, gegebenenfalls auch für die Durchführung eines Architekturwettbewerbes,

– ausreichende (Haushalts-)Mittel für die Inves­tition.

Soll ein Bedarf durch den Umbau oder die Verbesserung (Modernisierung) eines bestehenden Objekts gedeckt werden, sind zunächst Untersuchungen des Bestandsgebäudes erforderlich, dazu gehören mindestens:

– Prüfung, ob der Bedarf hinsichtlich der Gesamtfläche, der Raumgrößen, der Erschließung sowie der Ver- und Entsorgung im bestehenden Objekt gedeckt werden kann,

– Prüfung der vorhandenen Bausubstanz hinsichtlich Statik, Schadstoffe u. v. m.,

– Einschätzung der voraussichtlichen Baukosten und etwaiger Kostenrisiken,

– Erkundung, ob das Objekt als Denkmal eingestuft werden könnte.

Planungsgrundlagen und Klären der Aufgabenstellung

Die Beauftragung von Architekt- und Ingenieurleistungen setzt Planungsgrundlagen voraus. Das Raumprogramm, das Funk­tionsprogramm, das Ausstattungsprogramm und die Beschreibung des Standards war Gegenstand der vorgegangenen Bedarfsplanung. Diese müssen gegebenenfalls auf die ausgewählte Bedarfsdeckungsvariante angepasst werden. Sie sind auf jeden Fall ein unverzichtbarer Bestandteil der Planungsgrundlagen.

Es kommen folgende Informationen und Vorgaben hinzu: Die Angaben zu Standort und Grundstück, ein Kostenrahmen und ein Terminrahmen. Überlegungen zur Finanzierung und Wirtschaftlichkeit für die ausgewählte Variante der Bedarfsdeckung liegen in der Verantwortung des Auftraggebers. Ob diese Informationen den Planungsgrundlagen beigefügt werden, soll der Auftraggeber im Einzelfall entscheiden.

Bei kleinen Bauvorhaben und wenn es sich bei der Bauherrschaft um baufachliche Laien handelt, wird der Bauherr zwar Vorstellungen zu seinem Wunschobjekt sowie zur Durchführung haben, eine Bedarfsplanung oder vergleichbare Vorgaben wird man häufig jedoch nicht erwarten dürfen. Insoweit sind Architekten und Ingenieure ­gehalten, ihren (zukünftigen) Auftraggeber zu beraten. Dazu gehören Informationen zum Leis­tungsbedarf, zu planungs- und baurechtlichen, terminlichen und wirtschaftlichen Fragestellungen sowie zur Mitwirkungspflichten des Auftraggebers selbst. Bei großen Bauvorhaben und wenn eine fachkundige Projektleitung den Auftraggeber vertritt, z. B. Bund, Land, Kommune, Industrie, darf davon ausgegangen werden, dass nicht nur eine Bedarfsplanung durchgeführt wurde, sondern auch weitere Informationen und Vorgaben ergänzt wurden, die als Planungsgrundlagen notwendig sind.

Die HOAI-Grundleistung „Klären der Aufgabenstellung […]“ wurde in der Vergangenheit teilweise so verstanden, dass der Objektplaner und die Ingenieure die Aufgabenstellung für das Projekt des Bauherrn zu erstellen hätten. Die Aufgabenstellung kann jedoch nur vom Auftraggeber selbst kommen. Er muss sich Vorgaben überlegen oder eine Bedarfsplanung durchführen oder durchführen lassen. Wie jeder Besteller hat auch eine Bauherrschaft ihren Mitwirkungspflichten nachzukommen. Es ist in jedem Fall notwendig, dass die Auftragnehmer hierzu Fragen stellen können, um klare Vorstellungen zu erhalten, wie die Aufgabenstellung zu verstehen ist.

Die Aufgabenstellung ist als ein „Soll“ für die Objekt- und Fachplanungen zu verstehen. Sie soll Gegenstand der Architekten- und Ingenieurverträge sein. Im Sinne eines Soll-Ist-Vergleichs wird regelmäßig die Frage gestellt werden müssen, ob die Planung den Vorgaben des Auftraggebers – des Bedarfsplans – entspricht. Der Objektplaner ist gehalten, ihn dabei zu unterstützen, vgl. dazu unter anderem: HOAI 2021, LPH 2 b) Abstimmen der Zielvorstellungen, Hinweisen auf Zielkonflikte. (Anlage 10 (zu § 34 Absatz 4; § 35 Absatz 7))

Auch wenn ein Bedarfsplan abgestimmt, überprüft, beschlossenen und dokumentiert worden ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass weitere Nutzeranforderungen gestellt werden. Ob diese berücksichtigt werden, ist von der Bauherrschaft zu entscheiden, vorzugsweise nachdem sie von der Objektplanung und den an der Planung fachlich Beteiligten dahingehend überprüft worden sind, ob oder bzw. welche Auswirkungen sich daraus auf die Projektziele, insbesondere Kosten und Termine ergeben. Dann ist der Bedarfsplan fortzuschreiben.